加快数字政府建设需着力破解“四重矛盾” | 中国信通院《数字时代治理现代化研究报告（2021）》解读

一、加快数字政府建设是数字时代的必然要求

随着现代信息技术快速发展及广泛应用，经济社会各领域数字化转型加速推进，治理对象、治理场域、治理手段走向数字化，治理所需数据从单一、静态走向海量、动态，利用原有常规手段难以满足现代化治理需求，推进政府治理数字化变革、建设数字政府势在必行。

一是数字时代国家治理现代化的必然要求。党的十九届四中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力现代化，同时指出，要“更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平”。习近平总书记也曾在多个场合强调利用现代信息技术赋能国家治理现代化的重要意义。2017年在十九届中央政治局第二次集体学习时指出，要“运用大数据提升国家治理现代化水平”。2020年在浙江考察时再次强调，“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些”。充分运用现代信息技术手段提升治理能力，既是国家治理现代化的重要内容，也是数字时代推进国家治理现代化的关键驱动力。

二是治理对象全面数字化转型的必然要求。个体层面，电子证照、通信大数据、健康码等被广泛应，能够形成个人特征、行动轨迹、健康状态的数字画像;企业层面，数字产业化与产业数字化加速推进，数字经济成为国民经济的重要支柱;社会层面，网络虚拟社会与物理现实社会双向映射、动态交互，数字孪生城市等概念相继落地。个体、企业、社会等主体的数字化转型，倒逼政府关注数字化发展进程，提升数字化治理能力。一方面，个体、企业和社会作为政府治理对象，存在形式及日常活动走向线上化、数字化，要求政府更新监管手段和治理工具，拓宽治理场域，提升治理效能;另一方面，多元共治的社会治理格局下，个体、企业、社会团体等是治理重要参与主体，亟需政府提升数字治理能力，实现各主体间的良性互动和平等对话。此外，数字化企业快速崛起并参与数字政府建设，弥补了政府技术和人员缺失，政府运用现代信息技术履行管理职能的门槛进一步降低。

三是治理场景日趋复杂多样的必然要求。一方面，受数字化、网络化影响，原有信息传递规则被打破，信息和数据由单中心传播向多中心传播转变，极大提升了传统治理场景的动态性、复杂性和不可预知性。如新媒体社交平台使得网络舆情应对和研判的不确定性增加，网络诈骗、虚假宣传、低俗内容传播等门槛降低。另一方面，数字技术的发展和应用，将治理边界从传统线下治理空间拓展至数字治理空间，产生了诸多新的数字治理议题，如数据治理、数字身份安全、数字鸿沟、算法治理等。面对治理场景的复杂变化，亟需通过“信息化驱动现代化”，提升政府的数字化治理能力。

二、数字政府建设面临四重矛盾

尽管我国数字政府建设已形成一定规模，积累诸多成功经验，且在线政务服务走前全球前列，但实际推进过程中仍面临多重挑战和矛盾。

(一)建设供需不平衡的矛盾

疫情发生后，数字政府建设和政府数字化转型进入更多领导人视野，成为政府议程设置的重要内容，数字政府建设进程加快。但前期的数字政府建设成效如何?是否满足了群众需求、实现了治理效能提升?目前，国内数字政府评价更多聚焦在“效”——“数字政府建的怎么样”上，而对“能”，——“数字政府使用的怎么样”关注不够多。评价视角多为数字政府建设者，而不是使用者，评价结果难以反映数字政府实际效果发挥情况。

数字政府的建设者一般为地方政府及当地合作的国资企业，使用者包括其他政府部门、基层组织、企业、群众等等。由于整体性建设要求，一般由政府主导建设，以自上而下的行政命令推进数字项目建设，在需求论证、项目立项、功能设计、项目测试等阶段较少纳入其他相关政府部门尤其是基层组织、普通群众的参与，导致建成项目可能“不好用、不落地”，使用者“不愿用、不会用”，加剧数字政府建设带来的资源浪费和财政负担。

“不好用”体现在数字项目使用体验不佳，未达到预期效果。如各地、各部门相继建成线上政务服务平台，为政务服务网上办、指尖办提供了便利条件，但也随之出现了应用不连通、系统不稳定、线上办事等待时间长等新的问题，“线上政务”、“指尖政务”亟需迭代升级。

“不会用”体现在政府建成数字项目后，忽视配套使用政策的推进，如不开展宣传、不进行新老系统切换等，使得数字项目成为面子工程、政绩工程。如2020年国务院“互联网+督查”通报，某县建成“云窗办照APP”，但由于县市场监督管局地方分局对“云窗办照app”业务工作疏于管理、督导，相关工作人员对“云窗办照APP”不了解，群众在APP提交营业执照注销申请后两个月仍无人审核，APP形同虚设。

“不落地”体现在数字项目的建设未充分结合基层治理需要，看似高大上的解决不了基层治理难题。如某省数字政府建设走在全国前列，但其下属地市在2020年开展新冠肺炎疫情应对、惠企政策落实和美丽宜居乡村推进“回头看”工作时，各级政府仍然采用数据报表形式上报材料，一个科室有时一周内报表达40余个，每天用于填表的时间远远高于推动落实工作的时间，给基层工作人员造成巨大负担。

(二)统一规划和探索创新的矛盾

由于地域、文化的广泛差异以及政治体制制约�.中国政策创新一般会经历自上而下和自下而上、横向扩散和纵向扩散互动结合的过程，从而呈现政策创新扩散的“三段论”[1]。第一阶段，上级政府提出政策目标，下级政府在政策导向下开展自主创新，这一时期上级政府的政策目标还是模糊不清的，地方探索创新呈现百花齐放的特征;第二阶段，上级政府根据地方政府创新实践调适政策目标内容，已经开展改革的地方可能改进创新模式并向省内其他地区推广，未开展改革的地方出于晋升压力或政绩考虑，会对周边省份成功经验进行模仿学习，形成创新的横向扩散。第三阶段，根据地方成功的创新实践，上级政府形成完整的政策体系，并由点到面强制性推广。政策创新扩散的“三段论”在中国政府绩效管理改革、土地制度改革等领域都得到了验证。

数字政府建设属于政策创新范畴，也必然经历自上而下和自下而上相互交织的过程。自上而下方面，数字政府本身是一个打破碎片化的过程，强调整体建设和统一规划。自下而上方面，数字政府的创新应用需要根植于基层实践，必然产生差异化的探索和创新。当前，数字政府一般由省级统筹，自上而下强调较多，要求技术向上看齐、数据向上汇聚，但向下的回流机制还不健全，极大遏制了基层创新活力，也容易导致数字项目建设成效不佳。例如，在2020年疫情开始之初，以“智慧城市”为代表的大型数字治理项目普遍表现不佳，未能实现有效的“平战转换”，而缘起于浙江省杭州市余杭区的“健康码”，却凭借开发迅速、投入少、见效快、快速复制、方便调整等优势风靡全国。“健康码”的原型“余杭绿码”最初源于余杭区基层填表压力及便利化诉求，余杭区委研究决定，委托码全科技和阿里巴巴各自进行独立开发，最终码全科技胜出，形成“余杭绿码”原型。2020年2月7日，“余杭绿码”上线运行，4天后“杭州健康码”上线，10天后“浙江省健康码”全省覆盖，随后扩散至全国各城市，在人员管控、健康通行、复工复产等方面得到了广泛应用，是“小应用撬动大治理问题”的典型案例。

图1 健康码开发时间线[2]

但是，在健康码走向全国的过程中，也出现了各地健康码不互认的碎片化治理问题。各城市依托本地化企业自主开发健康码用于疫情防控，健康码的界面展示、程序入口、数据管理要求等千差万别。即便已经推出全国统一健康码，各地在防疫实践中仍习惯使用本地健康码工具，给居民出行及行业监管带来一定困扰。因此，在开展数字政府建设过程中，如何统筹做好顶层规划和基层探索创新，在资源集约化利用的同时最大程度释放基层创新活力，是现阶段需要重点考虑的问题。

(三)创新治理和体制机制的矛盾

政府数字化转型，本质上是对原有组织规则、运行规则、信息传递规则的打破，从形式上看，大致可以分为三个阶段：一是工具转变阶段，包括建设支撑数字政府运行的网络基础设施，运用数字技术提升业务办理效率等;二是机制创新阶段，新技术应用推动业务流程、治理能力改变，继而推动原有体制机制做出适应性变革，如内部各部门业务关系重塑，与外部主体协同关系转变等;三是制度、文化、角色转变阶段，将体制机制转型成果逐步固化为相关管理规定、文化理念，包括充实数字化人才、形成数字化思维、塑造服务型政府文化等，最终形成数字化组织形态。当前，我国数字化转型还处在前两个阶段，部分省份已经开展管理机制创新，致力于打破条块分割和官僚体制，改革矛盾愈发凸显，改革任务愈发急迫，所面临的挑战也越来越多。

一是传统治理惯性与新兴治理工具的融合挑战。政府治理具有强大的路径依赖和行为惯性，虽然治理工具在不断更新，但在实际治理过程中，政府仍习惯于传统治理方式，导致治理成本高、治理效率低。如基层治理习惯沿用人海战术、表格抗疫行为、部分省份APP过载等。一方面说明技术手段无法对抗传统治理惯性，以技术改进推动制度变革任重道远，另一方面说明政府在治理理念、技术人才方面不能适应数字治理需要，即便引入现代化信息技术，由于懒政、怠政、本位主义等传统问题仍一定范围存在，政府官员数字化思维、数字技能缺乏，也无法充分发挥技术的赋能作用。

二是现有行政规则与信息技术的融合挑战。从内部来看，信息技术应用将带来信息沟通扁平化、数据资源无偿共享、审批权力下放等，打破了原有的部门利益格局，导致部分利益受损部门不愿意参与数字化改革浪潮，甚至阻碍信息和资源自由流动。从外部看，信息技术推动政府更加透明开放，可能带来外部问责压力加大，导致开放意愿不足。

三是专业主义和信息技术的融合挑战。政府数字化转型面向全方位、各领域，当数字技术被用于专业领域时，亟需一批既懂专业又懂技术和管理的复合型人才领导数字化变革。西方国家一般设置首席信息官(GCIO)承担此项职责，我国对相关工作的重视还不够。机构设置方面，我国尚未明确领导政府数字化转型的职责机构。人才选拔方面，仍以公务员考任制、选任制为主，公务员聘任制适用范围不广，能力考查以“德、能、勤、绩、廉”综合能力为主，对专业能力尤其是数字化能力考察不足，难以吸引优秀技术人才。人才培养上，相关部门公务员尤其是领导干部亟需提升数字化思维，加大数字技能培育。

四是新技术应用与信息弱势群体保护的融合挑战。与企业不同，政府承载着公共服务提供的职能，政府数字化转型伴随而来的是公共服务方式的数字化转型，老人、小孩、文化程度较低人群有可能被排除在数字化公共服务之外，或者使用公共服务的机会和便利化程度比以往降低，无疑将加大公共服务领域的数字鸿沟。数字政府建设应当追求公平、公正的价值导向，2020年下半年国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案》，工信部、中国残联联合印发《关于推进信息无障碍的指导意见》，对公共服务领域的数字鸿沟开展治理，但未来治理措施如何落地仍然考验管理者智慧。

(四)数字安全和数据利用的矛盾

数据是数字政府的根基和底座，数据驱动是数字政府建设的最典型特征。一方面，随着数字经济的迅速崛起和蓬勃发展，社会各主体对政务数据利用的需求越来越大。政务数据因为具有权威性、专业性、全覆盖、可追溯的特征，在推动数字产业发展、赋能国家治理现代化、提升社会数字化服务水平方面具有重要作用。另一方面，数据安全问题日益突出，社会各主体对数据利用的安全和隐患认识不足，公民隐私保护意识比较淡薄，如果把握不好数据利用的尺度，可能会进一步加剧数据歧视与滥用、数据诈骗、精准推广、信息鸿沟等问题，数据触角无法覆盖的人群有可能被排除在数字化服务之外。此外，我国关于政务数据开放、利用的法律体系还未形成。2020年出台的《中华人民共和国数据安全法》(草案)提出“数据安全和促进数据开放利用并重”的原则，但具体操作规则、管理规范等还有待细化。法律制度、技术手段的不完善一定程度上阻碍了政府数据开放、利用进程，带来“不敢用、不会用”等问题。

“不敢用”表现在，政务数据包含大量的公民隐私数据，实质上是取之于民、用之于民的公共物品。如何合理合法安全地使用相关数据，最大程度赋能社会经济发展，直接考验管理者智慧。从实践来看，各地已经出现过度采集利用个人数据的苗头性问题，如杭州健康码、苏城文明码，疫情期间人脸信息、个人信息被不规范采集等，引发社会对个人隐私的强烈担忧。从管理趋势看，《数据安全法》(草案)、《个人信息保护法》(草案)等陆续制订，国家对数据安全和个人隐私保护持高标准严要求，在尚未形成明确标准的情况下，对政务数据的创新应用容易带来新的问题。

“不会用”表现在，政府对已经开放的政务数据利用效能较低，经济赋能作用有待加强。根据复旦大学《中国地方政府数据开放报告(2020下半年)》，截至2020年10月，已有66%的省级行政区(不含港澳台)、73%的副省级城市、35%的地级行政区开通政务数据开放平台，政府数据开放平台累积达142家。其中，2017-2019年每年开放平台数量增长超过1倍。平台有效数据集开放数量方面，2020年比2017年增长超过10倍，覆盖各省市关键领域、主要部门及疫情防控类信息。但与此形成鲜明对比的是，政务数据的利用成效仍然偏低。在复旦大学“数林指数”四个维度(准备度、平台层、数据层、利用层)中，“利用层”的评分一直居于末位。根据研究初步统计，在已建成的15个省级数据开放平台上，共展示有数据应用成果213个，平均每个省份14个;有效应用成果91个，平均每省6个。成果领域主要集中在交通、旅游等信息查询、公共服务方面，经济领域应用相对较少，进入市场化应用的更少。

数据来源：《中国地方政府数据开放报告(2020下半年)》

图2 中国地方政府数据开放平台数量

三、推进数字政府建设的思路与建议

从全球发展来看，人类社会的数字化转型是时代潮流、大势所趋，数字化治理将成为各国治理能力竞争的核心指标。从我国来看，政府的数字化转型将成为整个经济社会数字化转型的关键。政府应当顺应并引领这一潮流，加快推进数字政府建设。

(一)坚持以人民为中心推进数字化治理

以人民为中心、构建服务型政府，是数字时代推进政府管理体制改革的重要导向，推进数字政府变革目的是打造更加整合统一、服务高效、决策科学、治理有效的政府机构。一是要将数字政府建设融入实现人民美好生活向往的过程中，以人民需不需要、满不满意作为建设的出发点和落脚点。在建设过程中，从便利群众使用的视角搭建统一数字化平台，推进办事流程改造，创新管理措施。二是将数字政府评价权力交由群众，推动落实政务服务“好差评”机制，有序纳入群众对其他维度建设成效的评价。三是培养数字政府建设相关部门公务员尤其是领导干部的数字化思维，转变以往政府治理中心理念，提升对前沿数字技术的了解水平、数字技能的操作水平。

(二)处理好统一建设和基层创新的关系

一是在政策层面，应当尽快制订统一规范的建设指导文件，明确数字政府建设方向、领域、标准等，提升政策规划能力，同时建立更高级别的组织协调机构，破除当前各自为政的建设局面。二是在技术层面，搭建省级层面统一的数据中台和技术中台，着力提升中台建设能力，为基层数字治理创新提供基础性、通用性的系统开发类组件，降低建设成本的同时减少后期碎片化统筹难度。三是在应用层面，尊重各地创新的实际差异，对基层创新性应用保持开发和鼓励态度，强化技术应用的问题和需求导向，通过向基层赋权和赋能，释放基层创新活力。四是政企合作方面，要破除“前沿技术”、“大企业主导”等招标迷信，营造大小企业共同发展的均衡创新生态。[2]小企业的优势在于理解基层管理痛点，能够灵活、快速、低成本开发出落地使用的轻应用，大企业的优势在于强大技术中台能力和庞大用户数据，能够支持应用快速扩展、升级。在数字项目建设时，应当有序纳入各企业主体参与，统筹发挥各类企业优势。

(三)紧紧抓住数据治理这一枢纽工程

一是要坚持政务数据分类分级开发利用原则，对开放和利用的政务数据建立分类分级审查制度，邀请第三方介入，做好安全审查和评估。在应用场景上，应当优先服务重大风险、突发应急等复杂治理场景，保障政府核心职能履行。二是推进数据开发利用技术和数据安全标准体系建设，细化政务数据收集、使用、监管等方面的规范及操作规则，借助“数据沙箱”、“身份认证授权中心”等成熟技术，对公共数据脱敏后扩大使用范围，解决数据安全担忧。三是加快构建统一规范、互联互通、安全可控的政务数据开放平台，规范各地区数据开放的领域、主题、格式、协议等，提升数据开放质量，便于企业和社会调取使用。四是加快跨部门、跨区域数据整合打通，扩大数据开放数量，同时组织常态化赋能活动，以数据流动推动产业创新，打造良好数据使用生态。

(四)开展数字政府建设效能评价

受疫情催化，数字政府在社会各界关注度越来越高，地方政府对数字政府的建设需求越来越强烈，制订引导性的建设规范迫在眉睫。开展数字政府建设效能评价，能够为数字政府建设提供良好规范，加速国内外成功经验扩散，也能倒逼地方政府适应数字时代浪潮，加快转型步伐，提升建设效能。国内已有多家机构提出数字政府评价指标体系，但尚存在一定局限性。一是评价内容侧重政务服务、政务互动的评价，对内涵更广泛的社会治理、市场监管、城市治理等领域评价较少，不能完全代表当前数字政府建设水平;二是评价维度侧重已经建成的数字项目情况，对项目应用成效评价不足，此外缺少数字政府的技术能力、安全保障环节的评价;三是对评价指标进行操作化并两化评价的机构较少，凸显了评价数据收集的难点，此外，评价一般仅开展了一年，难以对评估的科学性、稳健性进行检验。因此，构建科学、合理、常态化的数字政府评价体系势在必行。

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